Kekisruhan Sistem dan Masa Depan Demokrasi Indonesia
Friday, 20 July 2012
Dalam sejarah politik Indonesia, tak pernah kita mengalami kekisruhan sistem pemerintahan sekentara 14 tahun terakhir ini.
Pandangan ini mungkin tidak populer,sebab dalam gambaran besarnya Indonesia sejak Mei 1998 dianggap sebagai negara yang memberlakukan sistem pemerintahan demokratis. Hal ini tidak hanya diyakini oleh publik dalam negeri,tetapi juga masyarakat internasional. Bahkan, pihak yang terakhir ini sering memuji Indonesia sebagai negara demokratis terbesar ketiga setelah India dan Amerika Serikat. Kenyataan bahwa mayoritas penduduk Indonesia adalah muslim, negeri ini juga senantiasa dipakai sebagai contoh par excellent pertemuan antara Islam dan demokrasi.
Tidak mudah untuk menunjuk secara pasti faktor-faktor yang menyebabkan kekisruhan sistem pemerintahan ini.Akan tetapi, jika melihat pada derivasi empirisnya, salah satu unsur terpentingnya adalah kombinasi yang tidak sesuai antara sistem pemerintahan presidensial dengan sistem politik banyak partai. Akibat langsung dari kenyataan politik ini adalah bahwa tiadanya kekuatan politik dominan––meskipun secara teoretis bisa saja dimunculkan. Siapa pun yang memegang tampuk kekuasaan harus bersedia berbagi dengan kekuatankekuatan politik yang ada. Ini dimaksudkan agar tentangantentangan politik terhadap kekuasaan bisa dikurangi––kalau tidak sama sekali ditiadakan.
Minimalisasi tentangan terhadap kekuasaan ini dianggap perlu agar kebijakan yang diambil bisa dilaksanakan, undang-undang atau peraturan yang diajukan bisa disahkan tanpa hambatan yang berarti. Lebih penting dari itu adalah agar ancaman politik yang mengarah pada pemakzulan pimpinan nasional bisa dihindari. Di dalam perkembangannya, persoalan yang muncul tak lagi berkisar hanya pada sistem pemerintahan yang bersifat presidensial dan politik kepartaian yang jamak.
Imbasnya juga terasa sampai pada soal hubungan eksekutif dan legislatif, pengaturan parlemen yang tidak efektif sehingga menimbulkan kesenjangan antara struktur dan fungsi di lembaga tersebut, keterkaitan antara pemerintah pusat dan daerah yang tidak sesuai dengan realitas politik yang ada bahwa pimpinan daerah dipilih secara langsung––dan karenanya bertanggung jawab kepada rakyat yang memilih.
Ini semua selain menimbulkan kesemrawutan pemerintahan, juga menyebabkan terjadinya kemandekan-kemandekan kebijakan karena kewenangan yang tidak diatur dengan jelas dan tegas.Yang sering tampak adalah demonstrasi politik kekuasaan (power politics) di mana para pelaku yang terlibat memilih untuk saling mengunci dan bertransaksi–– sadar bahwa masingmasing dari mereka saling bergantung karena tidak memiliki kekuatan politik yang cukup atau dominan.
Adalah kenyataan bahwa kepemimpinan nasional pada masa BJ Habibie (16 bulan), Abdurrahman Wahid (22 bulan),dan Megawati (38 bulan) belum cukup terlembaga dan berdurasi pendek, sementara pada masa Susilo Bambang Yudhoyono bercirikan kehatihatian yang sangat di dalam mengambil keputusan, tidak mampu menutupi kelemahan dan anomali dari sistem yang kita anut. Bahkan, dalam situasi tertentu,realitas kepemimpinan nasional seperti itu justru menyebabkan kinerja pemerintahan menjadi tidak efektif.Dalam perspektif demikian, Indonesia tumbuh menjadi negara dengan pemerintahan demokratis yang tidak efektif (ineffective democratic government).
Akar Masalah
Tidak mudah mengurai akar masalah dari pembangunan politik demokratis di Indonesia. Terlepas dari kenyataan bahwa proses transisi ke demokrasi berlangsung relatif cepat––dan tidak meninggalkan kerusakan (rupture) kebangsaan yang parah––tak dapat dimungkiri bahwa perubahan politik yang terjadi belum membawa kita pada situasi yang diinginkan bersama. Bahkan, akhir-akhir ini muncul kekhawatiran bahwa arah kebijakan yang kita tempuh justru menjauhkan kita dari cita-cita demokratis yang diinginkan: terciptanya stabilitas keamanan dan kemakmuran ekonomi bagi kita semua.
Secara khusus, sebenarnya yang sering dikeluhkan adalah soal efektivitas peran dan fungsi negara. Dalam situasi di mana kehadiran pemerintah diperlukan, publik justru merasakan seolah-olah negara tidak ada. Kerusuhan demi kerusuhan, korupsi yang tidak kunjung berkurang, kebijakan yang saling bertolak belakang, peraturan yang bertabrakan, semua itu hanya menunjukkan betapa negara tidak memerankan fungsi sebagaimana mestinya.
Dalam istilah teori pembangunan kelembagaan politik, situasi seperti itu disebut dengan hadirnya “pemerintahan yang tidak memerintah” (government that does not govern). Semua ini adalah buah atau produk dari pembangunan politik yang berjalan tanpa arah, tanpa ideologi, tanpa semangat kenegarawanan. Di pihak lain yang menjadi dasar dari seluruh tindakan praktisi dan pelaku politik kita adalah politik kekuasaan, politik transaksional, politik saling mengunci,dan halhal lain yang bertumpu pada kepentingan mikro (micro- incentive), baik yang bersifat pribadi atau golongan.
Undangundang yang berkaitan dengan penyelenggaraan pemilihan umum, partai politik, yang kita perbaiki lima tahun sekali setelah digunakan untuk satu peristiwa politik, merupakan contoh yang baik mengenai magnet insentif mikro bagi politisi kita. Dengan kata lain, reformasi berjalan tanpa democracy crafting, tanpa gagasan dan konsep yang mendasarinya. Konsolidasi demokrasi terjadi by default, bertumpu pada keniscayaan politik yang berkembang dari waktu ke waktu.
Sifat, karakter, dan struktur kepemerintahan dipengaruhi dan dibentuk oleh situasi riil politik, bukan sebaliknya, di mana gagasan kenegarawanan politisi kita membentuk dan memengaruhi jalannya kepemerintahan untuk sampai pada politik riil yang kita inginkan. Ketika pemerintahan Orde Baru dirasa sudah terlalu lama berkuasa dan kehadirannya sudah tidak diperlukan lagi,kita sebenarnya tidak cukup siap dengan alternatif penggantinya. Yang kita miliki pada Mei 1998 adalah perasaan yang mendalam bahwa Presiden Soeharto harus mundur, bahwa otoritarianisme Orde Baru harus diakhiri dan sistem pemerintahan demokratis harus dimulai.
Bagaimana semua ini dijalankan, dapat kita katakan bahwa tampaknya hal tersebut diserahkan pada “ke mana angin bertiup”. Para reformis yang menjadi ujung tombak pengunduran diri Soeharto tidak memiliki gagasan mengenai reformasi atau democracy crafting seperti apa yang akan ditempuh. Gambaran seperti apa Indonesia akandikembangkanmerupakan sesuatu yang tidak jelas. Meski demikian, kita tidak bisa menyalahkan para reformis, para tokoh yang berhubungan langsung dengan pengakhiran kekuasaan Soeharto.
Bahwa mereka tidak memiliki pemikiran yang jelas mengenai bangunan Indonesia pasca-Soeharto adalah sesuatu yang dapat dimengerti.Amien Rais,Abdurrahman Wahid, Megawati Soekarnoputeri, Sri Sultan Hamengku Buwono X, Nurcholish Madjid, dan lain-lain terkonsentrasi pada skenario mundurnya Soeharto.Kebutuhan zaman ketika itu hanya menuntut berhentinya Soeharto, bukan yang lain!
Artinya, situasi ketika itu––- yang ditandai oleh krisis multidimensi, kerusuhan di sana-sini, terdepresiasinya rupiah dengan segala akibat turunannya––- tidak memungkinkan para tokoh reformis berpikir mengenai konstruksi Indonesia pasca- Orde Baru. Seluruh energi mereka terpusat pada upaya bagaimana Soeharto bersedia mundur tanpa menimbulkan akibatakibat yang tidak diinginkan.
Ketika Wakil Presiden BJ Habibie menjadi presiden, ia lebih dituntut untuk menyelesaikan persoalan yang lebih bersifat immediate daripada memikirkan masa depan Indonesia. Bahwa yang ia perbuat mempunyai kaitan dengan masa depan Indonesia adalah benar adanya.
Akan tetapi, hal tersebut tidak secara otomatis merupakan terjemahan dari gagasan-gagasan utuhnya. Habibie lebih dituntut untuk mengatasi persoalan konkret yang berkembang ketika itu: menstabilkan nilai rupiah ke tingkat yang wajar, menyelesaikan ancaman disintegrasi (Timor Timur,Aceh, dan Papua), membebaskan tahanan politik, meliberalkan kehidupan partai politik, menjadikan Bank Indonesia independen, dan sebagainya.
Habibie juga dihadapkan pada situasi riil yang langsung atau tidak langsung merupakan ancaman terhadap kekuasaannya. Termasuk dalam hal ini adalah pergerakan sekelompok tentara di sekitar kediamannya, tuntutan untuk menyelenggarakan pemilihan umum tiga bulan setelah dia berkuasa,dan demonstrasi-demonstrasi yang mendesak agar dirinya juga meletakkan jabatan. Inilah antara lain yang menyebabkan berkembangnya politik kekuasaan ketika Soeharto benar-benar telah mengundurkan diri.
Tampilnya Wakil Presiden BJ Habibie sebagai presiden tidak dilihat sebagai sebuah konsekuensi konstitusional berdasarkan undang-undang yang kita anut. Sebaliknya, kemunculan Habibie justru dipersoalkan keabsahannya hanya karena dia pernah menjadi bagian dari pemerintahan Soeharto.
Dampak Politik Kekuasaan
Barangkali kentalnya warna politik kekuasaan pasca-Soeharto merupakan sesuatu yang tidak bisa dihindari.Kebebasan politik dan kesadaran warga akan hak-hak mereka––yang sayangnya tidak diimbangi dengan kesadaran akan kewajiban–– yang semakin meningkat merupakan pupuk yang menyuburkan lahan politik. Dalam situasi seperti ini, sebagian besar energi dan minat publik tersedot ke ranah politik.
Munculnya partai politik dalam jumlah yang amat besar (pernah mencapai angka 300), berbondong- bondongnya warga untuk menduduki jabatan-jabatan publik, baik melalui mekanisme pemilihan maupun pengangkatan (presiden,menteri, gubernur,bupati,wali kota, hakim, anggota komisi, dan sebagainya) adalah ilustrasi yang tak terbantahkan mengenai hal ini. Dalam kerangka ini, kontestasi politik menjadi sesuatu yang tidak terelakkan. Inilah “arah angin” yang diikuti para pelaku politik sejak 14 tahun yang lalu.
Atas nama kebebasan dan demokrasi,mereka tidak bersedia membuat aturan yang memungkinkan sistem pemerintahan demokratis yang berbasis pada presidensialisme bekerja dengan baik. Pembatasan jumlah partai merupakan hal yang tidak populis, terutama bagi partai-partai kecil.Kendati ada, sebagaimana terbukti dengan diterapkannya ambang batas partai (party threshold) dan kemudian parlemen (parliamentary threshold), hal tersebut tidak dibarengi dengan batasan pembuatan partai politik yang memadai.
Dengan berkembangnya semangat politik kekuasaan, di mana partai dan kekuasaan dipandang sebagai tangga mobilitas vertikal, sistem pemerintahan yang “normal” menjadi tidak populis. Meskipun penuh dengan anomali, sistem presidensialisme dengan banyak partai akan tetap dipertahankan sepanjang hal itu memberikan keuntungan bagi mereka. Kenyataan ini pulalah yang menyebabkan mengapa kita merancang struktur kelembagaan parlemen yang terdiri atas DPR,DPD,dan MPR.
Padahal kita semua tahu bahwa sepanjang menyangkut pembuatan undang-undang dan pengontrolan terhadap pemerintah, hanya DPR-lah yang memiliki fungsi secara cukup berarti. Sementara itu,DPD yang secara demokratis lebih banyak konstituen pemilihnya justru tidak mempunyai kewenangan perundang- undangan secara memadai. Anehnya lagi,MPR yang sering dipersepsi sebagai lembaga tinggi “hanya” memiliki kewenangan membuat atau mengubah UUD.
Cukuplah kiranya kekisruhan atau anomali keparlemenan kita dirumuskan dalam sebuah pertanyaan: apakah sistem parlemen kita menganut prinsip satu, dua, atau tiga kamar? Kenyataan politiknya adalah bahwa parlemen kita memiliki tigalembaga.Masing-masingdengan struktur dan fungsi tersendiri. Akan tetapi,dalam praktik perundang-undangan seharihari, kita semua tahu bahwa DPR-lah yang merupakan lembaga pembuat undang-undang, DPR-lah yang melaksanakan prinsip checks and balances, dan DPR-lah yang berperan sebagai lembaga penyeimbang.
Kekisruhan dan anomali yang lain dapat kita temukan dalam konteks otonomi daerah. Sejak awal tahun 2000-an kita memberlakukan undangundang otonomi daerah. Atas dasar undang-undang tersebut, daerah memiliki kewenangan untuk mengelola administrasi pemerintahannya kecuali dalam hal moneter, luar negeri, hukum,keamanan,dan agama. Sekilas,yang sedemikian ini adalah wajar adanya.
Akan tetapi, yang sedemikian ini sebenarnya tidak konkor dan dengan bentuk negara kesatuan (unitary state). Pemberian kewenangan kepada daerah lebih cocok dengan bentuk negara yang bersifat federal. Ketidaksesuaian ini akan lebih kentara ketika daerah menerapkan sistem pemilihan kepala daerah secara langsung. Dengan dipilih secara langsung, kepala daerah bertanggung jawab kepada masyarakat yang memilihnya––dan dengan demikian ia bukan merupakan subordinat Presiden, apalagi Menteri Dalam Negeri.
Dalam kenyataannya, kedua pimpinan pusat ini berfungsi lebih sebagai atasan ketika harus berhubungan dengan kepala daerah. Di atas semua itu, hal yang paling mencolok adalah kenyataan bahwa selama 14 tahun terakhir ini sistem presidensial dengan banyak partai gagal memunculkan kekuatan politik yang dominan. Ini berpengaruh pada efektivitas kinerja pemerintahan karena dinamika politik kekuasaan yang relatif sulit dikendalikan. Secara teoritis, hadirnya kekuatan politik dominan diharapkan mampu mewujudkan pemerintahan yang efektif.
Keberadaan kekuatan politik dominan secara serta-merta akan meminimalkan dinamika politik kekuasaan, dan dengan demikian memperpendek jalur transformasi suatu kebijakan menjadi program kegiatan. Sudah lama hal ini disadari dan sudah lama pula jalan keluar yang memungkinkan dirumuskan. Berhimpunnya sejumlah partai politik untuk mendukung pemerintahan Presiden Susilo Bambang Yudhoyono adalah bentuk konkret dari upaya mewujudkan kekuatan politik yang dominan.
Akan tetapi, seolah nasib memang sedang tidak memihak kita,upaya ini pun gagal untuk mewujudkan kekuatan politik dominan yang bisa memerintah secara efektif. Lagi-lagi, yang menjadi akar masalah adalah politik kekuasaan. Kebijakan atau agenda pemerintahan tidak pernah menjadi sesuatu yang digagas, dirumuskan, dan dilaksanakan bersama oleh koalisi. Kebijakan menaikkan harga BBM misalnya, tetap saja hal itu merupakan inisiatif Presiden yang belum tentu disetujui atau didukung oleh partai-partai yang tergabung dalam koalisi.
Kesalahan paling elementer dari penggagas koalisi ini adalah bahwa sistem presidensial tidak mengenal koalisi.Pemerintahan presidensial hanya akan berjalan efektif jika jumlah partai terbatas––syukursyukur hanya dua sebagaimana di Amerika Serikat. Sebetulnya ide untuk membangun koalisi sebagaimana disinggung di atas bukanlah sesuatu yang secara serta-merta jelek. Akan tetapi, koalisi mengesankan sesuatu yang dipaksakan secara maksimal sehingga menjadi sulit dikelola.
Jika saja pemerintahan puas dengan koalisi mayoritas sederhana (50% plus),tidak akan banyak partai yang bakal diajak bergabung. Dapat dipastikan, pilihan ini akan lebih mudah untuk dikelola. Langkah seperti ini,membangun koalisi mayoritas sederhana di dalam sistem presidensialdenganbanyakpartai, mungkin saja bisa mengatasi diskordansi yang ada.Akan tetapi,hal itu harus dianggap sebagai jalan keluar yang bersifat sementara. Pembangunan politik hendaknya tetap diarahkan pada pengurangan jumlah partai––kecuali kita bersedia beralih pada sistem pemerintahan parlementer.
Pekerjaan Rumah
Uraian di atas menegaskan bahwa reformasi demokratis pada tahun 1998 masih menyisakan banyak pekerjaanrumah. Yang mendesak untuk dibenahi adalah sistem pengelolaan pemerintahan. Bisa saja kita tidak harus terpaku secara kaku pada konsep-konsep konvensional yang dirumuskan pemikir politik Barat. Bisa juga, kita tidak usah mengikuti sistem pemerintahan yang berdasarkan trias politika.
Akan tetapi satu hal yang harus kita, upaya kita bereksperimen dengan sistem yang kita gagas sendiri hendaknya bertumpu pada logika-logika yang wajar. Kebetulan saja, sistem presidensial dengan banyak partai tidak mencerminkan logisnya sebuah pemikiran politik. Sistem apa pun selalu memiliki kekurangan.
Dalam konteks inilah pimpinan nasional yang terampil diperlukan.Keberanian, kenekatan, kesungguhan, dan komitmennya untuk memperlakukan jabatan sebagai amanah, sebagai vokasi, sebagai panggilan atau beruf,memungkinkan dirinya untuk menutupi celah-celah kelemahan sebuah sistem.
Masa depan pemerintahan demokratis di Indonesia, yang mudah-mudahan memenuhi kriteria effective democratic government, bergantung pada kesediaan kita untuk membangun sistem yang konkordan yang dijalankan oleh seorang pemimpin yang terampil.
PROF DR BAHTIAR EFFENDY Dekan FISIP UIN Syarif Hidayatullah Jakarta
0 Responses to “Kenegarawanan : Masa Depan Demokrasi Indonesia”